BRICS E A AGENDA DE FORTALEZA (2014): O BRASIL COMO ARTICULADOR DE UMA ORDEM MULTILATERAL
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A atuação diplomática brasileira na construção de mecanismos financeiros e na defesa de uma ordem internacional multipolar.
Autoria|Sabrina
O início do século XXI foi marcado por importantes transformações na distribuição do poder econômico e político internacional. A consolidação de economias emergentes, especialmente Brasil, Rússia, Índia e China, contribuiu para o questionamento de uma ordem internacional caracterizada pela forte influência das potências tradicionais, principalmente Estados Unidos e países europeus. Nesse contexto surgiu o agrupamento conhecido como BRIC, posteriormente transformado em BRICS com a entrada da África do Sul.
A cooperação entre esses países ganhou importância principalmente após a crise financeira internacional de 2008. A crise evidenciou problemas existentes na arquitetura financeira internacional e fortaleceu a percepção entre países emergentes de que as instituições criadas no período posterior à Segunda Guerra Mundial não refletiam adequadamente a nova distribuição do poder econômico mundial. A própria diplomacia brasileira defendia que a desconcentração do poder econômico e político internacional estava ampliando o peso dos países emergentes.
Nesse cenário, a VI Cúpula do BRICS, realizada em Fortaleza, Ceará, em 15 de julho de 2014, adquiriu importância especial. O encontro ocorreu sob a presidência brasileira do agrupamento e teve como tema “Crescimento Inclusivo: Soluções Sustentáveis”. Além de discutir questões econômicas, políticas e sociais, a cúpula produziu resultados institucionais concretos, especialmente a criação do Novo Banco de Desenvolvimento e do Arranjo Contingente de Reservas.
A chamada Agenda de Fortaleza pode, portanto, ser compreendida como um esforço para transformar a cooperação política entre os BRICS em uma estrutura mais institucionalizada. O objetivo não era simplesmente substituir as organizações existentes, mas ampliar as possibilidades de participação dos países emergentes e pressionar por reformas na governança internacional.
Nesse sentido, o presente artigo busca analisar de que maneira o Brasil atuou como articulador dessa agenda e em que medida a Cúpula de Fortaleza contribuiu para a construção de uma ordem internacional mais multilateral e representativa.
O surgimento do BRICS e a busca por maior representatividade internacional
A formação do BRICS está relacionada às transformações econômicas ocorridas nas últimas décadas. O termo “BRIC” foi inicialmente utilizado para identificar Brasil, Rússia, Índia e China como grandes economias emergentes com potencial de ampliar significativamente sua participação na economia mundial. A partir de 2009, esses países passaram a realizar reuniões de cúpula, transformando uma classificação econômica em uma plataforma de diálogo e cooperação política.
A África do Sul ingressou formalmente no agrupamento em 2011, dando origem à sigla BRICS. A ampliação demonstrou que o grupo pretendia representar não apenas grandes economias, mas também interesses mais amplos do chamado Sul Global.
Desde suas primeiras reuniões, os países defenderam mudanças na governança econômica e política internacional. Entre as principais reivindicações estavam a reforma do Fundo Monetário Internacional (FMI), do Banco Mundial e das Nações Unidas, especialmente do Conselho de Segurança.
A questão da representatividade tornou-se ainda mais relevante depois da crise financeira mundial de 2008. Embora os países emergentes tivessem aumentado sua importância econômica, sua influência sobre instituições como o FMI e o Banco Mundial permanecia limitada em relação ao peso que possuíam na economia mundial.
Nesse contexto, o BRICS passou a funcionar como instrumento de coordenação política. O objetivo não consiste necessariamente em formar uma aliança militar ou um bloco econômico tradicional, mas em criar um espaço de negociação entre países com interesses parcialmente convergentes.
Essa característica é importante para compreender a política brasileira. O Brasil historicamente buscou utilizar o multilateralismo como instrumento para aumentar sua capacidade de influência internacional. Em vez de competir diretamente com as grandes potências em termos militares, o país procurou fortalecer instituições internacionais, coalizões entre países em desenvolvimento e mecanismos de negociação coletiva.
Em 2014, essa estratégia estava especialmente presente na política externa brasileira. O Ministério das Relações Exteriores destacava a importância de iniciativas como BRICS, IBAS, MERCOSUL, UNASUL e CELAC para ampliar a participação brasileira nos debates internacionais.
Assim, sediar a VI Cúpula do BRICS representava para o Brasil uma oportunidade de exercer liderança diplomática e aproximar diferentes países em torno de uma proposta de reforma da ordem internacional.
A Agenda de Fortaleza e o papel do Brasil
A VI Cúpula do BRICS ocorreu em um momento de grandes desafios para a economia e a política internacional. Os países ainda enfrentam consequências da crise financeira mundial iniciada em 2008, enquanto questões como desenvolvimento sustentável, mudanças climáticas e redução da pobreza ganharam espaço na agenda internacional.
A Declaração de Fortaleza afirmou que as estruturas de governança internacional haviam sido concebidas em uma configuração de poder diferente daquela existente no século XXI. Segundo os líderes dos BRICS, essas instituições apresentavam problemas crescentes de legitimidade e eficácia. O documento defendia, por isso, mudanças graduais em direção a uma governança internacional mais representativa e equitativa.
Esse posicionamento ajuda a compreender a importância do Brasil durante a cúpula. Ao sediar o encontro, o país não apenas recebeu os demais chefes de Estado, mas também procurou articular os interesses dos membros do agrupamento com os de outros países em desenvolvimento.
Um exemplo disso foi a realização de uma sessão conjunta com líderes sul-americanos. A Declaração de Fortaleza destacou a importância da integração da América do Sul e reconheceu o papel da UNASUL na promoção da paz, da democracia e do desenvolvimento regional. O documento também defendia que uma aproximação entre BRICS e América do Sul poderia fortalecer o multilateralismo e a cooperação internacional.
Essa iniciativa demonstra uma característica importante da estratégia brasileira: a tentativa de atuar como uma ponte entre diferentes espaços de cooperação. O Brasil procurava fortalecer simultaneamente sua participação no BRICS, sua liderança regional na América do Sul e sua atuação em organismos multilaterais.
Dessa forma, a Agenda de Fortaleza ultrapassou os limites de uma reunião entre cinco países. O Brasil buscou apresentar o BRICS como parte de uma transformação mais ampla na política internacional, na qual países emergentes deveriam ter maior capacidade de participar das decisões globais.
A defesa do multilateralismo também foi explicitada na Declaração de Fortaleza. Os países reafirmaram seu compromisso com o direito internacional e com as Nações Unidas como centro da ordem multilateral.
Portanto, a proposta apresentada pelo BRICS não era simplesmente abandonar as instituições internacionais existentes, mas reformá-las para torná-las mais representativas.
O Novo Banco de Desenvolvimento: uma nova ferramenta financeira
O principal resultado concreto da Cúpula de Fortaleza foi a criação do Novo Banco de Desenvolvimento (NDB), também conhecido como Banco do BRICS.
A criação do banco representou uma mudança significativa porque transformou parte das reivindicações do grupo em uma instituição financeira própria. O acordo constitutivo foi assinado pelos cinco membros fundadores durante a cúpula de 2014. A sede foi estabelecida em Xangai, na China, enquanto a presidência deveria ser exercida de maneira rotativa entre os países fundadores.
O NDB foi criado com o objetivo de mobilizar recursos para financiar projetos de infraestrutura e desenvolvimento sustentável nos países do BRICS e em outras economias emergentes e em desenvolvimento. O acordo constitutivo destacava justamente a necessidade de ampliar os recursos disponíveis para projetos dessa natureza.
Sua criação possuía, portanto, uma dimensão econômica e outra política. Do ponto de vista econômico, o banco pretendia contribuir para diminuir a insuficiência de recursos destinados a infraestrutura e desenvolvimento. Do ponto de vista político, representava uma tentativa de aumentar a autonomia dos países emergentes diante das instituições financeiras tradicionais.
É importante, entretanto, evitar a interpretação de que o NDB foi criado simplesmente para substituir o Banco Mundial. Estudos sobre os Acordos de Fortaleza apontam que tanto o banco quanto o Arranjo Contingente de Reservas foram concebidos oficialmente como complementares às estruturas existentes, embora também pudessem funcionar como instrumentos de maior influência dos países emergentes na arquitetura financeira internacional.
Essa característica revela o caráter reformista da Agenda de Fortaleza. O BRICS não defendia necessariamente a destruição da ordem internacional existente, mas sua transformação.
O NDB também simbolizou uma tentativa de modificar a lógica tradicional do financiamento internacional. Em vez de depender exclusivamente de instituições dominadas historicamente por países desenvolvidos, os países emergentes passaram a possuir uma instituição na qual participavam diretamente da estrutura de governança.
O banco possui atualmente capital autorizado de US$ 100 bilhões e tem como finalidade financiar infraestrutura e desenvolvimento sustentável em países em desenvolvimento.
Assim, uma decisão tomada em Fortaleza em 2014 produziu uma instituição que ultrapassou o contexto político daquele momento e passou a fazer parte da arquitetura financeira internacional.
O Arranjo Contingente de Reservas e a autonomia financeira
Outro importante resultado da Cúpula de Fortaleza foi a criação do Arranjo Contingente de Reservas (ACR).
O mecanismo foi concebido como uma forma de apoio financeiro mútuo entre os países do BRICS diante de possíveis dificuldades de balanço de pagamentos e de liquidez internacional. O acordo estabeleceu um compromisso de disponibilização de até US$ 100 bilhões em reservas internacionais.
A distribuição original dos recursos foi definida da seguinte maneira: China, US$ 41 bilhões; Brasil, Rússia e Índia, US$ 18 bilhões cada; e África do Sul, US$ 5 bilhões.
O ACR possui importância estratégica porque crises financeiras podem produzir efeitos significativos sobre países emergentes. Em situações de fuga de capitais ou dificuldades de acesso à liquidez internacional, a dependência de instituições externas pode limitar a autonomia das políticas econômicas nacionais.
O mecanismo criado pelos BRICS representou, nesse sentido, uma espécie de rede de segurança financeira entre os membros. Assim como o NDB, ele não foi apresentado oficialmente como substituto do FMI, mas como mecanismo complementar.
A criação simultânea das duas instituições é especialmente significativa. Enquanto o NDB está voltado principalmente para financiamento de longo prazo de infraestrutura e desenvolvimento sustentável, o ACR possui função relacionada à estabilidade financeira e ao enfrentamento de dificuldades externas de liquidez.
Dessa forma, a Agenda de Fortaleza avançou em duas dimensões fundamentais da governança econômica internacional: financiamento do desenvolvimento e estabilidade financeira.
Multilateralismo e reforma das instituições internacionais
A dimensão financeira da Cúpula de Fortaleza não deve obscurecer sua dimensão política. A Declaração de Fortaleza apresentou diversas posições relacionadas à reforma da governança global.
Os países defenderam uma economia mundial mais aberta e uma maior participação dos Estados nos assuntos econômicos, financeiros e comerciais internacionais. Também reafirmaram o apoio ao sistema multilateral de comércio e à Organização Mundial do Comércio (OMC).
Na área política, o BRICS reafirmou a importância das Nações Unidas e defendeu uma ordem internacional baseada na Carta da ONU. Os países também apoiaram uma reforma abrangente das Nações Unidas, incluindo o Conselho de Segurança.
Para o Brasil, essa reivindicação possuía importância particular. O país defendia há décadas uma reforma do Conselho de Segurança que aumentasse a participação de países em desenvolvimento. A atuação dentro do BRICS permitia ao Brasil aproximar essa demanda de outros países que também defendiam mudanças na estrutura de poder internacional.
A proposta brasileira pode ser entendida como uma estratégia de “reforma por dentro”. Em vez de abandonar o sistema multilateral, o Brasil buscava utilizar suas próprias instituições para pressionar por transformações.
Essa postura também ajuda a diferenciar o BRICS de uma simples organização antiocidental. Embora existisse uma crítica à concentração de poder nas instituições internacionais, a Declaração de Fortaleza reafirmava o compromisso com a ONU, o direito internacional e o sistema multilateral.
O objetivo era construir uma ordem mais equilibrada, e não necessariamente eliminar as instituições existentes.
Brasil, Sul Global e construção de uma ordem multipolar
A atuação brasileira em Fortaleza pode ser relacionada ao conceito de multipolaridade. Em uma ordem multipolar, diferentes Estados ou grupos de Estados possuem capacidade significativa de influência, reduzindo a concentração do poder em uma única potência ou pequeno conjunto de países.
O BRICS contribuiu para essa dinâmica ao reunir países de diferentes regiões e com grandes populações, territórios e economias. A diversidade dos membros também ampliou o alcance geográfico do agrupamento.
Entretanto, o BRICS sempre apresentou diferenças internas importantes. Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul possuem modelos econômicos, interesses estratégicos e posições políticas distintas. Portanto, sua capacidade de atuar coletivamente depende da existência de interesses comuns.
Em 2014, um desses interesses era justamente a defesa de maior representação dos países emergentes na governança global.
O Brasil aproveitou essa convergência para exercer uma função articuladora. Por um lado, aproximava-se de grandes potências emergentes, como China e Rússia. Por outro, buscava manter sua atuação tradicional em organismos multilaterais e fortalecer sua relação com os países sul-americanos.
Essa posição permitia ao país ocupar um espaço intermediário entre diferentes grupos internacionais.
A Agenda de Fortaleza demonstrou que a política externa brasileira procurava utilizar coalizões internacionais como forma de ampliar sua capacidade de negociação. O país não possuía o mesmo poder econômico ou militar das maiores potências, mas podia aumentar sua influência por meio da diplomacia, da construção de consensos e da articulação entre países em desenvolvimento.
Essa estratégia também estava relacionada à busca por maior autonomia internacional. A criação de instituições financeiras próprias reduzia, ainda que de maneira limitada, a dependência dos países emergentes das estruturas tradicionais.
Limites e desafios da Agenda de Fortaleza
Apesar de sua importância, a Agenda de Fortaleza apresentou limites.
O primeiro deles estava relacionado às próprias diferenças entre os países do BRICS. As economias dos cinco membros possuíam estruturas e interesses distintos, o que dificultava a construção de uma agenda política totalmente unificada.
Além disso, a criação de novas instituições não significava automaticamente uma transformação completa da ordem internacional. O NDB e o ACR foram concebidos como mecanismos complementares às instituições existentes, e a influência dos organismos tradicionais, como FMI e Banco Mundial, continuava sendo significativa.
Outro desafio era transformar declarações políticas em ações permanentes. A defesa do multilateralismo e da reforma das instituições internacionais dependia da capacidade dos países de manter posições coordenadas ao longo do tempo.
Ainda assim, a Cúpula de Fortaleza foi relevante justamente porque representou uma passagem da cooperação política para uma cooperação institucional. O BRICS deixou de ser apenas um espaço de diálogo entre grandes economias emergentes e passou a contar com instrumentos financeiros próprios.
O estudo publicado pelo IPEA sobre os Acordos de Fortaleza destacou justamente essa mudança de dimensão do grupo: a cúpula de 2014 representou um passo além na cooperação entre os BRICS ao institucionalizar mecanismos financeiros de longo prazo e de proteção contra desequilíbrios externos.
Portanto, mesmo que seus resultados não tenham eliminado a influência das instituições tradicionais, a Agenda de Fortaleza ampliou as alternativas disponíveis aos países emergentes.
Considerações finais
A VI Cúpula do BRICS, realizada em Fortaleza em 2014, representou um marco na política externa brasileira e na trajetória do próprio agrupamento. Sob a liderança diplomática do Brasil, a reunião produziu resultados concretos que ultrapassaram a dimensão simbólica das declarações políticas.
A criação do Novo Banco de Desenvolvimento e do Arranjo Contingente de Reservas demonstrou a disposição dos países do BRICS de construir mecanismos próprios de cooperação financeira. Ao mesmo tempo, a Declaração de Fortaleza reafirmou a defesa do multilateralismo, do direito internacional e das Nações Unidas, além de defender reformas destinadas a aumentar a representatividade dos países emergentes.
Nesse sentido, o Brasil desempenhou um papel importante como articulador. A realização da cúpula em Fortaleza permitiu ao país aproximar diferentes agendas: a cooperação entre os BRICS, a integração sul-americana e a defesa de reformas na governança internacional.
A Agenda de Fortaleza também demonstra que a busca por uma ordem internacional multipolar não necessariamente implica a rejeição das instituições existentes. No caso brasileiro, a estratégia esteve mais relacionada à tentativa de reformar e democratizar a governança global, aumentando a participação dos países em desenvolvimento.
O significado histórico da Cúpula de Fortaleza está, portanto, na transformação de demandas políticas em instrumentos institucionais. O NDB e o ACR constituíram manifestações concretas de uma tentativa de ampliar a autonomia dos países emergentes no sistema financeiro internacional.
Embora existam limites relacionados às diferenças entre os membros do BRICS e à permanência da influência das instituições tradicionais, Fortaleza representou um avanço significativo na construção de uma cooperação mais estruturada entre países do Sul Global.
Assim, o Brasil demonstrou, naquele momento, sua capacidade de utilizar a diplomacia multilateral para ampliar sua influência internacional. A Agenda de Fortaleza tornou-se um exemplo de como um país emergente pode atuar como articulador de coalizões e defensor de mudanças na governança mundial sem abandonar o sistema multilateral.
Mais do que uma reunião diplomática, a Cúpula de Fortaleza simbolizou a tentativa de construir uma ordem internacional na qual o poder econômico e político dos países emergentes pudesse ser acompanhado por maior participação nas decisões globais. Nesse processo, o Brasil buscou desempenhar o papel de articulador, utilizando sua tradição diplomática e sua posição estratégica no Sul Global para defender uma ordem internacional mais representativa, cooperativa e multipolar.
Sobre o artigo
Este artigo analisa a VI Cúpula do BRICS, realizada em Fortaleza em 2014, com foco no papel desempenhado pelo Brasil na articulação de uma agenda voltada à reforma da governança internacional. A partir da criação do Novo Banco de Desenvolvimento e do Arranjo Contingente de Reservas, o texto discute como a diplomacia brasileira buscou fortalecer a autonomia dos países emergentes, ampliar a representatividade do Sul Global e contribuir para a construção de uma ordem internacional mais multipolar e multilateral.
Referências
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. VI Cúpula BRICS – Declaração de Fortaleza – 15 de julho de 2014. Brasília: Ministério das Relações Exteriores, 2014.
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Atos assinados por ocasião da VI Cúpula do BRICS – Fortaleza, 15 de julho de 2014. Brasília: Ministério das Relações Exteriores, 2014.
BRICS BRASIL. Cúpulas anteriores do BRICS – 2014: Cúpula de Fortaleza. Brasília: Governo Federal.
BRICS BRASIL. Novo Banco de Desenvolvimento (NDB). Brasília: Governo Federal.
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. O financiamento do desenvolvimento e os Acordos de Fortaleza. Brasília: IPEA.
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Discurso proferido pelo Ministro de Estado das Relações Exteriores, Luiz Alberto Figueiredo Machado, na sessão de abertura dos “Diálogos sobre Política Externa”. Brasília, 26 fev. 2014.
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